Il bilancio di previsione è il documento contabile che espone in maniera sistematica il reperimento e l’impiego delle risorse pubbliche, come definiti dalle norme vigenti, rappresentando perciò il principale riferimento per l’allocazione, la gestione e il monitoraggio di entrate e spese dello Stato.
Esso, in ossequio a quanto stabilito dalla legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni), viene redatto annualmente, con orizzonte triennale (sebbene gli stanziamenti costituiscano limiti all’autorizzazione di spesa solo per il primo esercizio), e approvato con legge ordinaria dal Parlamento. Ogni anno, infatti, la legge di bilancio deve recepire variazioni di entrate e spese imputabili a diversi fattori: l’introduzione di nuove norme e l’abrogazione di altre, il rifinanziamento e il definanziamento di norme preesistenti, la rimodulazione delle risorse tra diversi capitoli di spesa (entro i limiti stabiliti dalla normativa in materia), la variazione di parametri esogeni fondamentali per la determinazione effettiva di rilevanti voci di spesa.
Fino al 2015, la predisposizione della legge di bilancio per il successivo triennio si è basata su due distinti disegni di legge, presentati dal governo alle camere entro il 15 di ottobre e discussi parallelamente nella cosiddetta sessione di bilancio (il periodo compreso tra la metà del mese di ottobre e la fine dell’anno solare): il disegno di legge di bilancio (Dlb) ed il disegno di legge di stabilità (Dls). Nel Dlb trovava rappresentazione il bilancio a legislazione, considerando in questa definizione anche le variazioni dovute all’evoluzione degli scenari sottostanti le previsioni di entrate e spese (descritti nei documenti di programmazione economico-finanziaria) e le rimodulazioni di spesa compensative all’interno di ciascun programma o tra programmi della stessa missione, fermo restando il rispetto dei saldi di finanza pubblica. Nel Dls, invece, venivano raccolte le innovazioni normative, nonché i rifinanziamenti, definanziamenti e le riprogrammazioni di norme esistenti, ovvero l’insieme degli interventi introdotti per modificare sostanzialmente l’andamento della legislazione vigente contenuta nel Dlb. In altre parole, i due documenti componevano la manovra triennale di finanza pubblica (articolo 11 della legge 196 del 2009), essendo contenute (per la gran parte) nel Dls le misure necessarie a modificare la legislazione vigente (Dlb) al fine di raggiungere gli obiettivi programmatici indicati nel Def (e relativa Nota di Aggiornamento).
Alla fine della sessione di bilancio, dall’approvazione contestuale dei due disegni di legge – come modificati dalla discussione parlamentare – aveva origine la legge di bilancio (LB), ovvero un documento contabile che rappresentava la nuova legislazione vigente.
In ragione di questo assetto normativo, la legge di bilancio era definita una legge formale, ovvero una legge non suscettibile di variare nella sostanza la legislazione di spesa vigente, essendo a tale scopo previsto uno strumento legislativo dedicato (la legge di stabilità, appunto), anch’esso annualmente redatto per adeguare la dinamica del bilancio agli obiettivi programmatici definiti nei documenti di programmazione economica e finanziaria (Def e relativa nota di aggiornamento).
A partire dalla legge di bilancio per il triennio 2017-2019, per effetto dell’articolo 15 della Legge rinforzata n. 243 del 2012, la Legge n. 196 del 2009 è stata modificata dalla Legge n. 163 del 2016, eliminando la legge di stabilità, dando natura sostanziale alla legge di bilancio e dividendo quest’ultima in due sezioni distinte: la Sezione I, dedicata alle innovazioni legislative, e la Sezione II, contenente il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative: rimodulazioni compensative verticali (nello stesso esercizio, tra capitoli di spesa) e orizzontali (tra vari esercizi, su uno stesso capitolo di spesa), di cui al nuovo articolo 23, comma 3, lettera a), nonché rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti, di cui alla successiva lettera b) del nuovo testo normativo.
Dal momento che la Sezione I della nuova legge di bilancio è riservata esclusivamente alle innovazioni legislative, la manovra di finanza pubblica (ovvero, l’insieme degli interventi volti a modificare la legislazione vigente) non si esaurisce in essa, ma include anche le modifiche della legislazione vigente di cui all’articolo 23, comma 3, effettuate direttamente con la Sezione II. Quest’ultima, inoltre, deve esporre gli stanziamenti complessivi ottenuti dall’integrazione delle due sezioni, dando separata evidenza agli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative contenute nella Sezione I, nonché agli altri interventi di modifica della legislazione vigente previsti.
Il nuovo disegno di legge di bilancio viene presentato al Parlamento entro il 20 ottobre di ogni anno, dando avvio all’iter normativo che porterà, entro il 31 dicembre, all’approvazione del testo definitivo. Le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni.
ARTICOLAZIONE DEL BILANCIO DELLO STATO
È composto da uno stato di previsione per le entrate e tanti stati di previsione di spesa quanti sono i ministeri con portafoglio.
Le entrate sono ripartite in quattro titoli: entrate tributarie, entrate extra-tributarie, alienazioni ed ammortamento di beni e riscossione di crediti, accensione di prestiti. Ogni titolo (che può avere entrate di natura ricorrente e non ricorrente) è diviso in tipologie e queste ultime rappresentano l’aggregato su cui il Parlamento esprime il proprio voto (unità di voto parlamentare). Ciascuna tipologia è poi ulteriormente suddivisa in categorie e capitoli.
Gli stati di previsione della spesa sono organizzati per missioni e programmi. Le missioni descrivono le finalità generali perseguite attraverso la spesa dello Stato, mentre i programmi – unità di voto parlamentare per quanto attiene alle spese – rappresentano le ripartizioni delle missioni in aree di attività omogenee per il raggiungimento delle finalità di ciascuna missione. A partire dal disegno di legge di bilancio per il triennio 2017-2019, in attuazione della delega di cui all’art. 40 lett. e), i programmi sono a loro volta articolati in azioni, le quali descrivono nel dettaglio l’assegnazione delle risorse destinate al programma tra le diverse attività che lo compongono. Principalmente per ragioni gestionali, le azioni sono ulteriormente suddivise in capitoli e questi ultimi in piani gestionali. Dal punto di vista economico e funzionale i capitoli di spesa vengono qualificati sulla base di classificazioni che si conformano ai criteri adottati in contabilità nazionale.
Ogni stato di previsione si apre con una nota integrativa. Essa indica i contenuti e gli obiettivi delle diverse voci di bilancio e fornisce i criteri con cui sono state formulate le previsioni. Per ciò che riguarda le entrate viene specificata la quota ricorrente e quella non ricorrente di ciascun titolo. Per gli stati di previsione della spesa le Amministrazioni individuano gli obiettivi perseguiti con i programmi di spesa e i relativi indicatori che quantificano i risultati attesi in coerenza con le risorse a disposizione dei programmi stessi.
Segue, per ogni stato di previsione delle uscite, una scheda illustrativa per ciascun programma, in cui, oltre agli stanziamenti ad esso destinati nei tre anni, si indicano le norme autorizzatorie che lo finanziano.
Oltre al bilancio finanziario, ogni stato di previsione della spesa reca, infine, il budget dei costi della relativa Amministrazione. Il budget è redatto in base al principio della competenza economica (accrual) e misura i costi sostenuti dalle amministrazioni, intesi come valore monetario delle risorse umane e strumentali (beni e servizi) effettivamente utilizzate in un certo periodo, indipendentemente dai flussi monetari in entrata o in uscita da esse generati (criterio della cassa). Le previsioni del budget sono esposte per programma e centro di costo. Viene inoltre elaborato il prospetto di riconciliazione tra le previsioni finanziarie e quelle di costo.
